του Κώστα Διάκου, Πράσινη Πολιτική
Α. ΑΠΑΡΑΙΤΗΤΕΣ ΔΙΕΥΚΡΙΝΗΣΕΙΣ
Ι. Σε τι συνίσταται η τοπική διοίκηση; Η τοπική διοίκηση αποτελείται από την εδαφική περιφέρεια της, τον πληθυσμό της, την άσκηση εξουσίας και τα όργανα της διοίκησης της. Η εδαφική περιφέρεια αποτελεί την γεωγραφική έκταση στην οποία ασκείται η τοπική εξουσία και συνήθως αποτελείται από το σύνολο των ιδιοκτησιών (ατομικών, συλλογικών και δημοσίων) του πληθυσμού της. Ο πληθυσμός της αποτελείται από αυτούς τους ανθρώπους που έχουν ως βάση διαβίωσης την εδαφική της περιφέρεια. Η άσκηση εξουσίας συνίσταται στην δυνατότητα και εφαρμογή κανόνων κοινωνικής και διοικητικής λειτουργίας του τοπικού αυτού συνόλου. Αυτή εκφράζεται από τα θεσμοθετημένα όργανα διοίκησης, αποφασιστικά και συμβουλευτικά και που σήμερα εκλέγονται με άμεση ψηφοφορία από τους εγγεγραμμένους στους εκλογικούς καταλόγους στην συγκεκριμένη τοπική διοίκηση.
Κανένα από τα στοιχεία αυτά της τοπικής διοίκησης σήμερα στην Ελλάδα δεν λειτουργεί φυσιολογικά. Η εδαφική περιφέρεια των επί μέρους τοπικών διοικήσεων πάσχει από έλλειψη συνάφειας μεταξύ γεωγραφικού χώρου και διαβιούντος σ? αυτόν πολίτη και από πλημμελή δυνατότητα άσκησης διοίκησης από την τοπική αρχή. Έτσι είναι αδύνατη μια ορθολογική της διαχείριση. Ο πληθυσμός της τοπικής δι-οίκησης δεν διαθέτει την αποφασιστική αρμοδιότητα στην λήψη των αποφάσεων οι οποίες υποτίθεται ότι πρέπει να τους έχουν ως πηγή και η αδυναμία αυτή κορυφώνεται με την έλλειψη δυνατότητας εκλογής και συμμετοχής στα διοικητικά όργανα της διοίκησης αυτής για πολίτες μόνιμους κατοίκους, αν δεν είναι εγγεγραμμένοι στους εκλογικούς καταλόγους της, εξαρτώμενοι από τους περιστασιακούς, λόγω καταγωγής, ψηφοφόρους. Η εξουσία ασκείται ουσιαστικά από την Κεντρική Εξουσία μέσω των δεσμεύσεων κυρίως οικονομικών και των ελέγχων της αλλά και από παράκεντρα κυρίως οικονομικά που καθοδηγούν, ελέγχουν και καθορίζουν την πολιτική των τοπικών αρχόντων. Τέλος τα όργανα της τοπικής διοίκησης έχουν παραμορφωθεί αφού αποφασιστικές αρμοδιότητες των συλλογικών οργάνων (π.χ. δημοτικών συμβουλίων) συνθλίβονται ή προσδιορίζονται από τις επιλογές μονοπρόσωπων θεσμικών εκφράσεων (π.χ. Δημάρχων) και θεσμοί άμεσης συμμετοχής του πολίτη (π.χ. διαμερισματικά συμβούλια), λόγω έλλειψης υποδομής, στήριξης και αρμοδιοτήτων περιορίζονται σε ρουσφετολογικούς μηχανισμούς, άμεσης μάλιστα εκτέλεσης, λόγω ευχέρειας στην έκδοση των σχετικών διοικητικών πράξεων.
ΙΙ. Ο θεσμός της τοπικής διοίκησης στην Ελλάδα, που ονομάζεται «Αυτοδιοίκηση», είναι φορτισμένος με ιδιαίτερα κοινωνικά στοιχεία που έχουν σχέση με την συμμετοχή του στην πολιτική ιστορία του τόπου και που με την πάροδο του χρόνου εξαλειφομένων των αιτίων απαιτεί ένα θεωρητικό και πολιτικό επαναπροσδιορισμό. Συνοπτικά στην Ελλάδα η μικρή γεωγραφική έκταση της χώρας και η έντονη έκφραση των πολιτικών αντιπαραθέσεων που συχνά χρησιμοποίησαν ως βασικό ?μοχλό?, την τοπική διοίκηση αποτελούν στοιχεία που παραμόρφωσαν το θεσμικό περιεχόμενο της τοπικής διοίκησης αλλά και την λειτουργία και τους στόχους της.
Κατ’ αρχήν η τοπική διοίκηση δεν μπορεί κανείς να αμφισβητήσει ότι είναι μία εξουσία δι’ αναθέσεως, όπως όλες στο αντιπροσωπευτικό δημοκρατικό κοινωνικό σύστημα. Η τοπική αποκεντρωμένη έκφραση της εξουσίας ενός κοινωνικού συστήματος ως ανάγκη για λόγους αδυναμίας ή για λόγους δημοκρατικής επίφασης ή ως αποτέλεσμα κοινωνικών διεκδικήσεων, σε ελάχιστες περιπτώσεις ιστορικά, περιέχει και το στοιχείο της αυτοδιοίκησης με τον κοινωνιολογική σημασία του όρου. Στην χώ-ρα μας όμως ο σημαντικός ρόλος που έπαιξε η αυτοοργάνωση των Ελλήνων την περίοδο της Τουρκοκρατίας έδωσε στην τοπική έκφραση της τον όρο Αυτοδιοίκηση και θα μπορούσε κανείς να διακρίνει τότε στοιχεία ουσιαστικής αντιστοιχίας του όρου με τον θεσμό. Αυτός όμως ο θεσμός δεν απαντάται μετά την ολοκληρωμένη συγκρότηση του Ελληνικού Κράτους και παρόλα αυτά διατηρείται ο προσδιορισμός για την οργάνωση της τοπικής διοίκησης της χώρας. Σχεδόν πουθενά στην Ευρώπη δεν υφίσταται ο όρος αυτός.
Κατά συνέπεια η πρώτη παραμόρφωση στον θεσμό είναι η νόθα έκφραση ως πάντα προοδευτικής της σύγκρουσης της τοπικής διοίκησης με την Κεντρική Εξουσία. Η σύγκρουση μεταξύ των δύο εξουσιών (κεντρικής και τοπικής) είναι αναπόφευκτη στο μέτρο που και οι δυο επιθυμούν στα πλαίσια της εξουσιαστικής τους λογικής να αυξήσουν τις αρμοδιότητες τους. Δεν σημαίνει πάντα ότι η μεταβίβαση εξουσιών στην τοπική διοίκηση είναι προς όφελος των πολιτών. Δεν είναι άλλωστε και λίγες οι φορές που οι δύο αυτές εξουσίες συμπλέουν στην επιβολή της εξουσιαστικής πολιτικής τους σε βάρος του πολίτη, αφού πολλές φορές τα συμφέροντα τους (ή των φορέων τους) συμπίπτουν. Στην Ελλάδα όμως, ιδιαίτερα μετεμφυλιακά, στην σύγκρουση αυτή δίνονταν και έντονο αντιπολιτευτικό περιεχόμενο, αφού η έκφραση απόψεων αποκλεισμένων από το πολιτικό προσκήνιο έβρισκε θεσμικό δι-έξοδο στην τοπική διοίκηση. Διαμορφώθηκαν, κατά συνέπεια, λανθασμένες εκτιμήσεις για τον ρόλο της τοπικής διοίκησης με αποτέλεσμα σήμερα, που εξαλείφθηκαν σημαντικά οι αίτιες της προηγούμενης κατάστασης, να μην υφίστανται οι ιστορικές υποδομές για ορθολογική διαχείριση των τοπικών πραγμάτων και έτσι η απόδοση του θεσμικού αυτού φορέα και η μεταχείριση του πολίτη (κυρίως από την εξάρτηση και την σύμπλευση τους με την Κεντρική Εξουσία) να είναι παραμορφωμένη ιδεολογικά και πρακτικά.
Οι δύο παραπάνω δυσμενείς ιδιαιτερότητες που γεννιούνται από την φύση της τοπικής διοίκησης στα πλαίσια του δομημένου συστήματος αλλά και τις ιστορικές καταβολές του θεσμού ειδικότερα στην χώρα μας προσδιορίζουν την κυριαρχία του παραγοντισμού των ?προσωπικοτήτων? και την επίμονη προσπάθεια των κομματικών σχηματισμών να διευρύνουν την επιρροή τους, μέσω παροχών στο τοπικό επίπεδο. Στο χώρο της επαγγελματικής πολιτικής, η Τοπική Διοίκηση υπολογίζεται σαν ?προπονητικό πεδίο? για την κατάληψη ?υψηλότερων? θέσεων. Η πολιτική δράση στο πεδίο της Τοπικής Διοίκησης είναι προσωποκεντρική, κομματοκεντρική και χαρακτηρίζεται από τον πλέον ασύστολο και δίχως αρχές παραγοντισμό.
Β. «ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ»
Όλα αυτά καθιστούν επιτακτική την ανάγκη επαναπροσδιορισμού του ρόλου και της λειτουργίας της τοπικής διοίκησης και προβάλλεται από όλους χωρίς όμως κανείς να παίρνει την πολιτική ευθύνη, όταν κυβερνά, για την ουσιαστική μεταρρύθμιση αυτή, περιοριζόμενος κάθε φορά σε αποσπασματικά μέτρα που συντηρούν τον κομματικοκρατικό, ρουσφετολογικό και ψηφοθηρικό χαρακτήρα της τοπικής διοίκησης.
Η τελευταία επιλογή έγινε από την Κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με την υλοποίηση του θεσμικού πλαισίου περιορισμού των μονάδων τοπικής διοίκησης με τον κω-δικό τίτλο "ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ".
Είναι γεγονός ότι στην πρώτη περίοδο της μετεπαναστατικής κρατικής οντότητας της Ελλάδας διαμορφώθηκε η πολιτική εξουσία με βάση όχι πολιτικά μορφώματα με διαμορφωμένες ιδεολογικές αρχές και πολιτικές αλλά από τις κατά τόπους τοπικές εξουσίες (άτυπες και μη). Έτσι δεν ήτανε και δυνατός ο έλεγχος της πολιτ-κής γραμμής. Για την καταπολέμηση του φαινομένου και την συγκρότηση πολιτικών κομματικών μορφωμάτων χωρίς τοπικές εξαρτήσεις, ο Βενιζέλος με τον Νόμο ΔΝΖ/ 1912 και με στόχο την ενίσχυση του κεντρικού πολιτικού συστήματος κατακερμάτισε τις τοπικές εξουσίες με την γνωστή θέση ?απελευθέρωση των συνοικισμών? και έτσι καθιερώθηκε το ισχύον σήμερα σύστημα των Δήμων και Κοινοτήτων. Δεν αμφισβητεί κανείς την αναντίρρητη ανάγκη συντονισμού των κοινωνικών και οικονομικών δραστηριοτήτων ευρύτερων τοπικών συνόλων με αντίστοιχη θεσμική κατοχύρωση, που όμως πρέπει να είναι εκούσια επιλογή και πολυσχιδής ανάλογα με τα γεωγραφικά και κοινωνικά ιδιαίτερα δεδομένα των επί μέρους τοπικών κοινωνιών και όχι διοικητική επιβολή, με μοναδικό σχεδόν κριτήριο την οικονομική πλευρά του θέματος. Τα βασικά λοιπόν αυτά στοιχεία δεν υφίστανται στο σχέδιο "ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ" αλλά και η αντίδραση περιορίζεται σε θέματα τοπικισμού ή θεσοθηρίας, με αποτέλεσμα, εν πολλοίς, η σύγκρουση για το θέμα να εστιάζεται σε νόθα βάση.
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι αντιδημοκρατικό για τους παρακάτω λόγους:
α. Η διαδικασία διαμόρφωσης των γεωγραφικών ενοτήτων, ο τρόπος λειτουργίας των νέων τοπικών διοικήσεων και η διαχείρηση των πόρων τους καθορίστηκαν από την κεντρική εξουσία χωρίς να ερωτηθούν οι πολίτες των περιοχών εφαρμογής.
β. Η λειτουργία των νέων αυτών τοπικών διοικήσεων χαρακτηρίζεται από έλλειψη συμμετοχής των επί μέρους οντοτήτων στο νέο τοπικό μόρφωμα.
γ. Ο τρόπος εκλογής των οργάνων των τοπικών διοικήσεων παραμένει πλειοψηφικότερος και απ? αυτόν με τον οποίο εκλέγονται οι βουλευτές, παρότι ο θεσμικός προορισμός των θεσμών αυτών απαιτεί πλουραριστικότερη συμμετοχή στα όργανα διοίκησης.
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι αντισυνταγματικό αφού η επιλογή αυτή δεν είναι αποτέλεσμα της ελεύθερης βούλησης της κυρίαρχου συνταγματικώς εκλογικού σώματος, καθόσον το ίδιο το Σύνταγμα ορίζει την συμμετοχή του στην τοπική αυτή διοίκηση. Ισως ένα δημοψήφισμα, διαδικασία που προβλέπεται και συνταγματικά για τέτοια θέματα θα απέδιδε το συνταγματικό κύρος στον Νόμο.
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι και αντικοινωνικό αφού περιορίζει σοβαρές αποκεντρωμένες κοινωνικές λειτουργίες, μεταφέροντας τες σε συγκεντρωτικούς μηχανισμούς χωρίς κοινωνική και υλικοτεχνική υποδομή.
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι αποσπασματικό αφού είναι κοινός πλέον τόπος ότι η κοινωνική και οικονομική εξέλιξη αλλά και η γεωγραφική και η περιβαλλοντική πια ανάγκη απαιτεί διαφορετική διάρθρωση του τρόπου άσκησης τοπικής εξουσίας σ? όλα τα επίπεδα της (Νομαρχιακή, περιφερειακή κλπ.) αλλά το θεσμικό αυτό πλαίσιο αντί όμως να διαμορφώσει ένα γενικότερο σχέδιο στο οποίο θα εντασσόταν και ο συντονισμός των επί μέρους πρωτοβάθμιων τοπικών διοικήσεων προ-χωρά σε ρεξικέλευθρες ρυθμίσεις γι? αυτές χωρίς να περιλαμβάνει τις αντίστοιχες των μεγάλων πόλεων που αποτελούν οργανισμούς σε επιθανάτιο ρόγχο, απαγορεύει την συνένωση τοπικών διοικήσεων όχι μόνο διαφορετικών νομών αλλά και επαρχιών εντός του ίδιου νομού, ενώ είναι γνωστή η κοινωνική, γεωγραφική και οικονομική αλληλεξάρτηση Δήμων ή Κοινοτήτων ομόρων Νομών ή επαρχιών και δεν έχει συνολική απόψη και έτσι δεν προχωράει σε μεταρρύθμιση, στον δεύτερο αλλά και τον τρίτο βαθμό τοπικής διοίκησης;
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι αντιοικονομικό αφού δεν επιλύει ουσιαστικά προβλήματα οικονομικού περιεχομένου, ορίζοντας με διατάξεις του, την οικονομική κάλυψη υλικοτεχνικής υποδομής χωρίς να προβλέπει (ούτε δίνει κίνητρα για να υπάρξουν) χειριστές της και ορίζοντας γενικά περί ανάπτυξης των νέων Δήμων χωρίς να προσδιορίζει τρόπους για την επίτευξή της και χωρίς να απαγκιστρώνει τις τοπικές αυτές διοικήσεις από την οικονομική μέγγενη της Κεντρικής διοίκησης, αφού δεν συγκεκριμενοποιεί μέτρα και κίνητρα αυτόνομης οικονομικής δραστηριότητας των τοπικών διοικήσεων και, προσδιορισμένης σε σχετικό ποσοστό του προϋπολογισμού στις δημόσιες δαπάνες, συμμετοχής τους στον κεντρικό οικονομικό, κατ? έτος σχεδιασμό.
Το θεσμικό αυτό πλαίσιο είναι και αντιπεριβαλλοντικό, αφού κινούμενο ακριβώς με οικονομίστικα κριτήρια αντί πράγματι η προστασία του περιβάλλοντος να υπόκειται σε ένα συλλογικότερο σχεδιασμό μεταξύ των επί μέρους συνενούμενων διοικήσεων, αφήνει π.χ. την διαχείριση και εκμετάλλευση των δασών και των χορτολιβαδικών εκτάσεων στην αρμοδιότητα των επί μέρους συνενούμενων αυτών διοικήσεων.
Γ. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ
Ι. Όμως αναμφισβήτητα υφίστανται θετικά στοιχεία δράσης των πολιτών στη τοπική διοίκηση. Δεν αμφισβητείται η προνομιακή, κατά την θεωρητική θεσμικότητα του φορέα, συμμετοχή του πολίτη στην διοίκηση αυτή. Τα θετικά αυτά στοιχεία συνίστανται στα εξής κυρίως σημεία:
α) η αμεσότητα του έλεγχου από τον πολίτη του στα τεκταινόμενα της διοίκησης αυτής.
β) Η στενότερη σχέση, προσωπική και κοινωνική, διοικούντων και διοικούμενων.
γ) Η καλλίτερη και σφαιρικότερη γνώση των θεμάτων που απασχολούν μια τοπική κοινωνία, που καθιστούν έτσι ουσιαστικότερη την αποφασιστική συμμετοχή του πολίτη.
ΙΙ.Τα επιθυμητά χαρακτηριστικά της τοπικής διοίκησης είναι:
α. το ανθρώπινο μέτρο και οι ανθρώπινες ανάγκες (συμμετοχή, κοινωνικότητα, βιοτικά προβλήματα) θα πρέπει να είναι τα κριτήρια για το μέγεθος και την λειτουργία των ΟΤΑ και όχι οι όποιες οικονομίες κλίμακας και η νεοφιλελεύθερη ανταγωνιστικότητα.
β.Αμεσοδημοκρατικές θεσμίσεις που έχουν ως στόχο την γνήσια συμμετοχική και αντιπροσωπευτική δημοκρατία με ψήφος με βάση την κατοικία, δεσμευτικά δημοψηφίσματα με ορισμένο και αντιπροσωπευτικό αριθμό πολιτών, συνοικιακά συμβούλια, λαϊκές συνελεύσεις, πολεοδομικές επιτροπές γειτονιάς, απλή αναλογική, εκλογή δημάρχου από το Δημοτικό Συμβούλιο, ανακλητότητα δημοτικών Συμβούλων και Δημάρχου, περιορισμένες θητείες των εκλεγμένων (δύο τετραετίες), θέσπιση κωλυμάτων εκλογιμότητας σε άλλα θεσμικά όργανα για όσους συμμετέχουν σε δημοτικά ή Νομαρχιακά Συμβούλια και λαϊκά ελεγκτικά όργανα για την διαφθορά.
γ. Αυξημένες αρμοδιότητες με βάση την αρχή της επικουρικότητας που συνεπάγεται τα προβλήματα που αφορούν τους δημότες να λύνονται σε επίπεδο δήμου και μόνον επικουρικά, σε περίπτωση αδυναμίας του Δήμου, να απασχολείται το ανώτερο επίπεδο, οικονομική ευρωστία των ΟΤΑ σε αντιστοιχία με τις αυξημένες ευθύνες και νομοθετημένη οικονομική ανεξαρτησία από την Κεντρική Εκτελεστική Εξουσία (με προσδιορισμένη συμμετοχή στον Κρατικό Προϋπολογισμό και δυνατότητα εξεύρεσης αυτοτελών οικονομικών πόρων) σε αλληλεγγύη μεταξύ δήμων με διαφορετική κοινωνική σύνθεση.
δ. Ασχολία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης Β΄ βαθμού με προβλήματα διαδημοτικού χαρακτήρα, κατανομή και ανακατανομή πόρων με σκοπό την εξισορρόπηση υποδομών περιβάλλοντος και παρεχομένων υπηρεσιών μεταξύ διαφορετικών δήμων.
Επομένως όχι δήμοι με την μορφή ?ανεξάρτητων και εγωιστικών κρατών? και φορομπήχτες αλλά με δραστηριοποίηση τους σε τομείς της υγείας-πρόνοιας, πολιτισμού, εκπαίδευσης, προστασίας φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος, με αναπτυξιακές πρωτοβουλίες, προσπάθειες διασφάλισης του δικαιώματος στη δουλειά, με υπαγωγή στους κανόνες της αειφορίας, με ενθάρρυνση της αυτενέργειας και αυτόνομης οργάνωσης των πολιτών κατά θέματα ενδιαφέροντος ή εδαφικές ενότητες, με οργανωμένο σχέδιο υποδομής για την ουσιαστική αποκέντρωση των επί με-ρους (θεσμισμένων ή όχι) συλλογικοτήτων των Ο.Τ.Α.
ΙΙΙ. Με βάση τα δεδομένα αυτά το σχέδιο ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ δεν είναι εκσυγχρονιστικό. Μια συνένωση των διαφόρων δραστηριοτήτων θα ήτανε δυνατή όχι μόνο με την διοικητική συνένωση τους αλλά κυρίως με διάφορους άλλους τρόπους συντονισμού, όπως π.χ. συνομοσπονδιακή λειτουργία, εθελουσία συνένωση, διαμόρφωση κοινών κοινωνικών και οικονομικών θεσμών, που ήδη υφίστανται νομοθετικά κατοχυρωμένοι και λειτουργούν, αρκεί να τους δοθούν κίνητρα, αρμοδιότητες και δυνατότητες όπως οι κοινές αναπτυξιακές εταιρείες, οι κοινοί πολιτιστικοί όμιλοι, οι διαδημοτικές οικολογικές εταιρείες κλπ., στοιχεία που φέρνουν πιο κοντά τους πολίτες των επί μέρους τοπικών αυτών κοινωνιών και καθιστούν αναγκαία και κοινωνικά αποδεκτή στην συνέχεια και την διοικητική ενοποίηση. Αυτές οι διαδικασίες δεν μπορούν να αποτελούν στιγμιαία γεγονότα ούτε διοικητικές επιβολές.
ΕΠΙΛΟΓΟΣ
Ο οικολογικός λόγος έχει προνομιακή παρουσία σε τέτοιους θεσμούς. Η τοπική διοίκηση είναι χώρος στον οποίο μπορεί να χαράξει τις ριζοσπαστικές του τομές, να προωθήσει την περιφερειακή διοίκηση χωρίς κομματικούς πατριωτισμούς. Εκτιμώ όμως ότι ο οικολογικός χώρος δεν πρέπει σε τέτοιες εκλογικές διαδικασίες να αυτοδιαλύεται σε σχήματα ?ευρείας αποδοχής?. Αντίθετα πρέπει να επιδιώκεται η έκφραση ενός διακριτού και αυτόνομου λόγου, ξεχωρίζοντας μέσα από το ?πολιτικό περιβάλλον? δυνάμεις συγγενικές ή εχθρικές, με παρεμφερείς ή ριζικά αντίθετους στόχους, δυνάμεις με πολιτικό ήθος και ανεκτικές της πολιτικής διαφοράς ή αντίθετα δυνάμεις έτοιμες να υπονομεύσουν την οποιαδήποτε εμφάνιση νέων πολιτικών υποκειμένων. Και προς την κατεύθυνση αυτή πρέπει να πορευτούμε.
Εισηγήσεις από την εκδήλωση Οικολογία και Αυτοδιοίκηση που πραγματοποιήθηκε στις 6/12/01 στην Αθήνα